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Besonderheiten und Herausforderungen bei Ausschreibungsverfahren öffentlicher Banken

Während private Banken bei der Beschaffung neuer Softwareprodukte lediglich die regulatorischen Anforderungen der Aufsichtsbehörden erfüllen müssen, unterliegen die Ausschreibungen von Banken des öffentlichen Sektors zusätzlich dem (inter-)nationalen Vergaberecht, was die Entscheidung für eine Softwarelösung wesentlich anspruchsvoller gestaltet.

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Ausschreibungsverfahren

Besonderheiten bei Ausschreibungen öffentlicher Banken

Der Einsatz von verschiedensten Softwareprodukten oder die Inanspruchnahme von Dienstleistungen ist im Alltagsgeschäft einer Bank unerlässlich. Aufgrund verschiedener Faktoren (unter anderem der Kapazität an bankeigenen Entwicklern sowie der Spezialisierung von Fremdunternehmen auf verschiedene bankspezifische Bereiche) ist es üblich, dass bei Banken dabei immer wieder auf Fremdsoftware beziehungsweise Dienstleistungen von Fremdunternehmen zurückgegriffen wird. Diese können über einen bestimmten Zeitraum gemietet, auf Dauer eingekauft oder bei Dienstleistungen für eine befristete Zeit, zum Beispiel für ein Projekt, beauftragt werden. Aufgrund der hohen Dynamik im Bankensektor (beispielsweise durch Änderungen von Zahlungsstandards oder regulatorischen Anforderungen) ändern sich allerdings immer wieder die Anforderungen an der eingesetzten Software (sodass eine Neuanschaffung oder Erweiterungen nötig werden) oder es entstehen neue fachliche und technische Herausforderungen, deren Umsetzung über externe Beratungs-​ und Entwicklungsdienstleistungen umgesetzt werden sollen. Für die Beschaffung der zuvor genannten Ressourcen können sich die Banken ihrer bestehenden externen Partnerunternehmen bedienen oder diese über ein Ausschreibungsverfahren einkaufen. Dabei können nicht öffentliche Banken die Ausschreibungsdurchführung im Großen und Ganzen nach ihren internen Regularien durchführen. Anders sieht es aber bei Ausschreibungen von öffentlichen Banken aus, die sich sehr strikt an bestehenden Regularien und Vorgaben orientieren müssen. Im Folgenden werden wir auf die Form der Ausschreibungen bei öffentlichen Banken eingehen und uns hierbei der Einfachheit halber auf Ausschreibungen für neue Softwareprodukte beziehen (allerdings gelten die Besonderheiten genauso für die Ausschreibung von Dienstleistungen).

Unterschiedliche Arten von öffentlichen Vergabeverfahren

Während private Banken bei der Beschaffung neuer Softwareprodukte lediglich die regulatorischen Anforderungen der Aufsichtsbehörden erfüllen müssen, unterliegen Banken des öffentlichen Sektors zusätzlich dem (inter-)nationalen Vergaberecht, was die Entscheidung für eine Softwarelösung wesentlich anspruchsvoller gestaltet. Grundsätzlich bieten sich öffentlichen Banken fünf verschiedene Arten von Ausschreibungsverfahren an, um die Vergabe einer neuen Software durchzuführen (siehe Übersicht der Verfahrensarten des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz). Die wichtigsten Verfahren sind dabei das offene Verfahren, nicht offene Verfahren und das Verhandlungsverfahren.

Bei einem offenen Verfahren stellt der Auftraggeber die Ausschreibungsunterlagen allen interessierten Anbietern zur Verfügung, die dann ihrerseits entscheiden können, ob sie ein Angebot abgeben wollen. Alle frist- und formgerecht abgegebenen Angebote werden dann von dem Auftraggeber bewertet und letztlich wird einem dieser Angebote der Zuschlag erteilt. Bei einem nicht offenen Verfahren wird der Angebotsabgabe ein Teilnahmewettbewerb vorangestellt, in dessen Zuge der Auftraggeber nach objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien bestimmte interessierte Anbieter auswählt, die dann zur Abgabe eines Angebots aufgefordert werden. Das Verhandlungsverfahren unterscheidet sich vom nicht offenen Verfahren insofern, als dass es dem Auftraggeber und potenziellen Auftragnehmern nach dem Teilnahmewettbewerb noch die Möglichkeit bietet, das abzugebende Angebot zu verhandeln.

Das offene Verfahren bietet der Bank den Vorteil, dass es keine Vorselektion vorsieht, sodass eine größere Auswahl an Angeboten wahrscheinlich ist und kein Aufwand zur Vorselektion erfolgen muss. Dies führt allerdings auch zu erhöhtem Aufwand bei der Angebotsbewertung aufgrund der höheren Anzahl von Angeboten. Das nicht offene Verfahren sieht einen vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb vor, der eine Vorselektion von Anbietern und deren Lösungen ermöglicht. Hierüber kann in der Folgephase (Angebotsphase) der Bewertungsaufwand reduziert und die Passgenauigkeit der geforderten Softwarelösung erhöht werden. Diesen Vorteilen steht allerdings der Aufwand für die Durchführung des Teilnahmewettbewerbs gegenüber. Das Verhandlungsverfahren hingegen bietet den Vorteil, dass die Ausschreibung flexibler gestaltet werden und der Dialog mit dem Hersteller einerseits die Softwarelösung verbessern kann, aber auch vertragliche Aspekte besser auf die Bedürfnisse der Bank abgestimmt werden können. Ein Nachteil dieser Verfahrensart liegt entsprechend aber auch darin, dass potenzielle Anbieter aufgrund der Verhandlungsaufwände von der Teilnahme abgehalten werden oder der geplante Umsetzungsstart durch eine lange Verhandlungsphase nicht gehalten werden kann. Insbesondere bei regulatorischen Anforderungen mit festen Umsetzungsfristen sollte das Vorgehen darauf abgestimmt werden.

Besondere Tücken bei der Ausschreibungsvorbereitung

Egal für welches Vergabeverfahren sich eine Bank letztlich entscheidet, eines haben alle Verfahrensarten gemeinsam: Die Ausschreibung bedarf einer sehr gründlichen Vorbereitung. Ist eine Ausschreibung veröffentlicht, sind Änderungen an der Ausschreibung kaum mehr möglich. Entsprechend genau müssen vorher die fachlichen, technischen und vertraglichen Anforderungen festgelegt werden. Bei diesen Anforderungen gibt es grundsätzlich zwei Kategorien. Die Erste davon sind die sogenannten Muss-​Anforderungen oder K.O.-​Kriterien, die ein Anbieter auf jeden Fall erfüllen muss, um am Ende den Zuschlag erhalten zu können. Enthält eine Ausschreibung allerdings zu viele Muss-​Anforderungen, kann dies dazu führen, dass nur wenige oder gegebenenfalls keine den Anforderungen genügenden Angebote abgegeben werden, was wiederum zu einer Neuausschreibung führen kann. Werden zu wenige Anforderungen als verpflichtend eingestuft, werden gegebenenfalls sehr viele Softwarelösungsangebote eingereicht und es entsteht dadurch ein riesiger Bewertungsaufwand. Außerdem können dann auch Angebote eingereicht werden, die letztlich die fachlichen und technischen Erwartungen nicht abdecken.

Die zweite Kategorie sind die Kann-​Anforderungen, die ein Anbieter mit seiner Lösung erfüllen kann, allerdings nicht zwingend muss, um am Ende den Zuschlag erhalten zu können. Diese können auch noch relativ abgestuft werden, das heißt beispielsweise, dass die Software oder der Anbieter die Anforderungen zu 50 %. erfüllt. Für die Erfüllung (oder die verschiedenen Erfüllungsgrade) müssen dann aber vorweg auch entsprechende messbare Bewertungsmaßstäbe definiert werden, damit die verschiedenen Softwarelösungen und Anbieter nachvollziehbar eingeordnet und bewertet werden können. Dies ermöglicht eine detailliertere Bewertung der Anforderungen und damit eine bessere Passgenauigkeit bei der Entscheidung für eine neue Softwarelösung, führt allerdings zu erheblichem Mehraufwand. Grundsätzlich bietet sich daher im Rahmen der Ausschreibungsvorbereitung eine Marktevaluierung an. Diese verschafft der Bank unter anderem auch einen Überblick darüber, welche Features in den Lösungen am Markt enthalten sind und somit welche Anforderungen als Muss-​Kriterien einzustufen sind.

Neben der Passgenauigkeit der Anforderungen (und Anforderungsbewertung) auf die eigenen Vorstellungen muss auch auf die (formale/juristische) Korrektheit der Ausschreibung und der Bewertungskriterien geachtet werden. Sämtliche Bewertungskriterien müssen mit Ausschreibungsbeginn vorliegen und messbar sein. Es darf keine subjektive Bewertung der Angebote oder einzelner Kriterien erfolgen. Alle Bewertungen (vor allem von Kann-​Anforderungen) müssen objektiv nachvollziehbar begründet werden, um eine Gleichbehandlung der Angebote sicherzustellen. Treten in der Ausschreibung beziehungsweise Bewertung Inkonsistenzen auf oder kommt es tatsächlich zu einer Ungleichbehandlung von Angeboten, drohen gegebenenfalls juristische Konsequenzen beziehungsweise hohe Schadenersatzansprüche durch einen Anbieter. Dies würde zu einem Reputationsschaden der Bank führen. In Bezug auf den Preis muss beachtet werden, dass dessen Bewertungs-​ und Gewichtungsfaktoren in der Ausschreibungsvorbereitung so justiert werden, dass den gewünschten Zielen und Effekten Rechnung getragen wird. Dies bedeutet, es ist darauf zu achten, dass die Preisgewichtung zu den fachlichen und technischen Anforderungen passt, damit am Ende nicht das „billigste“ Angebot mit den meisten Gaps zur Leistungsbeschreibung gewinnt. Erweisen sich diese Gaps nachträglich als zu unkomfortabel/nicht akzeptabel, könnten zusätzliche Implementierungsmaßnahmen beauftragt werden, deren Kosten die ursprüngliche Kostenersparnis übersteigen.

Zusätzlich zu diesen Aspekten gibt es gerade bei öffentlichen Banken einen weiteren Aspekt, der zu Schwierigkeiten in der Ausschreibungsvorbereitung führen kann. Nicht selten haben öffentliche Banken einen besonderen Auftrag und damit auch besondere Geschäftsvorfälle, die sich bei kaum einer/keiner anderen Bank wiederfinden. Dies kann den Einsatz von Standardprodukten erschweren und zu der Fragestellung führen, ob diese Geschäftsvorfälle durch interne Entwicklungsmaßnahmen abgefangen oder dem externen Dienstleister zur zusätzlichen Implementierung vorgelegt werden sollen.

Fazit

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass für die Ausschreibung bei öffentlichen Banken (durch die gesetzlichen Ausschreibungsanforderungen) zwar ein gewisser Rahmen vordefiniert ist, der die Vergleichbarkeit zweier Ausschreibungsverfahren erhöht und somit die Nutzung von Erfahrungswerten vereinfacht, allerdings muss die Vorbereitung einer Ausschreibung auch mit besonderer Sorgfalt durchgeführt werden, da fachliche und juristische Aspekte ebenfalls eine Rolle spielen.

Daniel Geierhaas

ist Wirtschaftsmathematiker und bei msg GillardonBSM AG als Business Consultant im Geschäftsbereich Geschäftsbanken & Zentralinstitute tätig. Seit seiner erfolgreichen Teilnahme am Trainee-Programm Professional Start war er in mehrere Projekte bei verschiedenen Banken involiert.

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